sábado, 29 de noviembre de 2008

Accountability educacional

Rendición de cuentas más responsabilización por los procesos y resultados de la educación de JAVIER CORVALÁN1

Este libro es producto de un proyecto conjunto entre CIDE y PREAL –con el apoyo principal de USAID y de la Fundación Tinker– tendiente a posicionar en América Latina tanto la discusión como ciertas experiencias relevantes en el campo de la Accountability educacional.

Este último es un término de amplio desarrollo en el mundo de habla inglesa pero que, sin embargo, constituye aún una temática de escaso desarrollo y un concepto de difícil e imprecisa traducción en español, a la vez que de imperiosa referencia en actuales reformas educativas de América Latina.

En efecto, la primera traducción que se suele hacer del término se refiere a rendición de cuentas, principalmente en el campo público, lo que parece insuficiente por cuanto capta solo una parcialidad del sentido de la accountability.

En segundo lugar, la accountability se suele traducir como responsabilización, palabra que en una definición estricta no existe en el idioma español pero que recoge otro de los sentidos importantes del término original. Así y limitando estas páginas a la presentación de la accountability educacional en torno a estas dos expresiones –“rendición de cuentas“ y “responsabilización”– podemos tener un acercamiento a la temática en cuestión, entendiendo que la accountability alude a ambos sentidos: en parte es una rendición a los interesados o involucrados por los resultado del proceso educativo, lo que a su vez se espera tenga como consecuencia un aumento de los niveles de responsabilización de cada actor sobre tal proceso.

¿Qué debe entenderse en definitiva por este término y cómo se relacionan ambos sentidos propuestos para la accountability? En primer lugar, la rendición de cuentas refiere al proceso mediante el cual los actores informan y/o exigen información por el uso de los recursos para la consecución de un objetivo que les concierne. Esta rendición de cuentas no siempre y no solo se refiere a lo financiero, sino también al conjunto de recursos (humanos, simbólicos y materiales, entre otros), ordenados de una manera concordante al logro del objetivo en cuestión.

Crecientemente y como producto de las reformas educativas en América Latina se ha establecido que el objetivo del proceso educacional es el aprendizaje a niveles importantes y significativos de contenidos, en reemplazo de un objetivo centrado solo en el acceso a la educación. La rendición de cuentas en la accountability educacional se refiere entonces primeramente a los resultados en términos del aprendizaje y a la utilización que los actores han hecho de los recursos para conseguir este objetivo.

El segundo sentido de la accountability educacional –la responsabilización – es de hecho inseparable y consecuencia del anterior (rendición de cuentas). El hecho de rendir o de exigir el rendimiento de cuentas implica en sí un acto de asumir o demandar responsabilidades.

A su vez, el hecho de ser responsable de un proceso o de un resultado implica –sobre todo si se trata de un proceso público en una sociedad democrática – tener que dar cuenta de los resultados del mismo y del uso de los recursos implicados. Así, uno de los aspectos más interesante de la accountability en el campo educacional y público y particularmente en el educacional, es que confronta a cada uno de los actores implicados en el proceso educativo frente a sus responsabilidades y a su consecuente acto de rendición de cuentas. Al examinar qué se necesita para un buen proceso de accountability educacional se llega a la conclusión que en América Latina se ha avanzado bastante en las últimas décadas aun cuando hay mucho camino por delante en términos de poder contar con una educación realmente accountable.

Como se verá en esta publicación se propone aquí que un sistema de accountability educacional debe tener al menos cuatro elementos: información, estándares, autoridad y consecuencias. Las reformas latinoamericanas de las últimas dos décadas han incorporado algunos de estos aspectos en los diferentes países y aun cuando tales elementos son por lo general insuficientes, existe la impresión de que se avanza y que se debe avanzar aún más hacia el perfeccionamiento de cada uno de los elementos en cuestión. En efecto, en relación al concepto de información no son pocos los países que han comenzado a desarrollar sistemas globales o parciales de medición de la calidad de sus establecimientos educacionales.

En la misma línea la discusión respecto a estándares educacionales se ha incrementado en el continente en los últimos años, así como también la idea de autoridad puede ser asimilada, al menos parcialmente, a los procesos descentralizadores y proclives a generar autonomía en las escuelas, lo que proviene de los cambios educacionales iniciados en los años 80 en América Latina. Finalmente el componente de consecuencias en los procesos de accountability es claramente uno de los puntos en los cuales menos se ha avanzado y debatido en la discusión de política educativa reciente en América Latina.

En síntesis, nos parece válida la tesis respecto a que en la educación latinoamericana actual hay procesos –que en algunos casos están relativamente desarrollados y en otros, son aún incipientes– de accountability educacional. En este sentido, existe una ruta de progreso en la mayor parte de los países en la que es importante insistir y perfeccionar y en no pocos casos crear algunos de los componentes básicos de un sistema de accountability educacional, los que redundan o bien acompañan otros procesos tendientes a una educación de mayor equidad y calidad.

Precisamente es por esto que uno de los objetivos de esta publicación es generar una mayor comprensión de la accountability para, a partir del mismo y de ejemplos de sus aplicaciones, aportar a la discusión sobre la utilidad que pueda tener para orientar parte de los procesos de mejoramiento educativo actualmente en marcha en América Latina.

Recurriendo a una mirada histórica es interesante preguntarse por qué la accountability educacional ha sido sugerida en los últimos años en América Latina como un tema compatible y necesario con los procesos de reforma educativa en la región. La respuesta, a nuestro parecer, dice relación con al menos cuatro aspectos del desarrollo educativo reciente en América Latina:
a) En primer lugar, la educación latinoamericana ha estado sometida en las últimas décadas a crecientes procesos de descentralización y generación de autonomía escolar, lo que significa que tanto los niveles intermedios como locales así como las escuelas mismas y también las familias de los alumnos experimenten grados crecientes de influencia en la toma de decisiones educativas. Para impactar positivamente en la calidad de la educación se requiere que tales decisiones, por una parte, cuenten con la información suficiente pero que sobre todo tengan niveles importantes de responsabilización y de rendición de cuentas por parte de los actores respecto de los procesos y resultados que ellas implican. Ello especialmente si, asociadas a tales decisiones, se disponen cantidades significativas de recursos –privados y públicos– destinados al sector educacional.
b) En segundo lugar, la accountability aparece como un tema importante en el debate educativo en América Latina a partir de la irrupción del tema de indicadores educacionales, tanto al interior de los países como desde una perspectiva comparada. Esto se refleja en las discusiones en torno a las pruebas de rendimiento educativo, sean ellas censales o muestrales, y también en lo relativo a estándares y desempeños educativos. Todos estos indicadores tienen una doble dinámica con el tema de la accountability educacional puesto que por un lado se suponen que ellos, para cumplir su propósito, requieren ser parte de sistemas de accountability educativos propiamente tales y por otro, tales indicadores, son ya indesmentiblemente aspectos fundamentales de cualquier proceso de accountability educacional. Como se mencionó anteriormente y se verá en esta publicación, es cada vez más difícil pensar en un proceso de accountability educacional sin un componente de información sobre los resultados de aprendizaje en las escuelas o del sistema educativo en su conjunto o de parcialidades del mismo. En esta línea, en los últimos años la mayoría de los países de la región han logrado avanzar en el objetivo de tener pruebas estandarizadas y comparables del rendimiento escolar y mientras no las tengan es recomendable que utilicen otro tipo de indicadores, más específicos y locales, que permitan rendir cuenta y asumir responsabilidades por los resultados obtenidos.
c) Asociado a lo anterior, la conversación más general referida a las reformas educativas en América Latina y más específicamente a la calidad de la educación ha generado un terreno propicio para la discusión respecto de la accountability educacional. En lo más específico, todo lo que se ha avanzado y propuesto en las políticas educativas en torno al mejoramiento de escuelas en situación deficitaria requiere de procesos que están muy cercanos a lo que tradicionalmente se reconoce como accountability educacional. En efecto, en tales casos se requiere saber qué tan mal ubicadas en cuanto a su rendimiento se encuentran esas escuelas dentro de un diverso comparativo mayor y cuál es el uso que hacen del conjunto de recursos que poseen, así como de las carencias que es necesario suplir por parte de los sectores público y privado. Todo este conjunto de información y de eventuales acciones sin duda forma parte de procesos y sistemas de accountability educacional incipientes o medianamente desarrollados en América Latina.
d) Por último, la accountability educacional surge también como una perspectiva interesante para las actuales políticas latinoamericanas y en particular para los ministerios y las estructuras gubernamentales centrales. Esto, por cuanto son tales niveles los que no solo deben orientar los procesos de mejoramiento y equidad educacional sino también encargarse de dar cuenta pública de la educación de cada país o estado. De esta manera la accountability educacional es un conjunto de elementos necesarios y ventajosos no solo en los procesos de descentralización educacional, sino también para las instituciones centralizadas y responsables por los resultados finales del sistema.

El principal aprendizaje que nos dejan los textos dispuestos en este libro así como el conjunto de ponencias del seminario que le da origen es que todos los actores involucrados en los actuales procesos de provisión de educación pública pueden y deben rendir y/o exigir algún tipo de cuenta respecto de su actuar en el sistema. En efecto, desde el momento en que la educación es un tema de interés y relevancia pública y dado que en gran parte ella se financia con recursos públicos, los involucrados deben dar cuenta de su desempeño y consecuentemente de la parte de uso de los recursos que en tal desempeño está implicado o de la manera en que colaboran y/o presionan –en tanto actores privados– por el correcto uso de los recursos y aceptable logro de los objetivos educacionales.

La cultura de la rendición de cuentas por cierto no ha sido la tónica del desarrollo latinoamericano desde la segunda mitad del siglo XX. Claramente inspirada por modelos de desarrollo que dieron un rol protagónico y central al Estado por sobre el sector privado, América Latina lleva a cabo una importante masificación de la educación en el mencionado período en el cual los objetivos buscados tuvieron que ver con la ampliación de la cobertura escolar. La lógica fuertemente centralista del momento, sumada a los bajos niveles de participación ciudadana en la mayor parte de los países y a la ausencia de una discusión profunda y conceptualmente fundada en torno a la calidad de la educación provista por los poderes públicos, hizo que el tema de la rendición de cuentas en el ámbito público y particularmente en el campo educacional estuviese ausente hasta fines de siglo.

Esto se vio además reforzado por el efecto no menos importante que en la falta de información tuvieron los estilos autoritarios de gobierno y las democracias restringidas instauradas a partir de los años 60 y 70 en la región. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la accountability educacional, o bien la ausencia de la misma, no ha sido algo exclusivo ni de las democracia ni de las dictaduras. En efecto, durante las últimas décadas en América Latina se han registrados esfuerzos importantes por fortalecer los sistemas de medición de resultado bajo regímenes autoritarios así como también han existido muchos gobiernos democráticos que no han sido afines a fortalecer la rendición de cuentas o bien han obstaculizado el fortalecimiento de la responsabilidad por los resultados educacionales.

Con todo, debe reconocerse que el impacto de un sistema de accountability educacional debería ser mayor en una sociedad gobernada por un sistema democrático. Como es sabido, particularmente a partir de los años 80 y con mucha mayor fuerza a partir de los 90 se da un giro de proporciones en la discusión respecto de la educación latinoamericana. Los ya mencionados esfuerzos descentralizadores y el énfasis en la calidad y la distribución equitativa de los resultados educativos genera un nuevo escenario que permite comenzar a discutir con propiedad el tema de la accountability educacional. A este respecto, un tema recurrente en este nuevo discurso y ordenamiento de la educación latinoamericana es que esta no es solo responsabilidad del gobierno central sino del conjunto de la sociedad. En esta nueva perspectiva resulta de primera importancia definir los niveles de responsabilidad de cada uno de los actores involucrados en el proceso educativo, desde los gobiernos centrales o regionales hasta las escuelas y las familias. Cada actor del proceso educativo tiene algún grado de responsabilización y en consecuencia deben rendir cuenta de algo en la cadena de generación de resultados educativos.

Si bien en esa cadena ha ido quedando claro en las últimas décadas que la rendición de cuentas y la responsabilización que en tal proceso corresponde prioritariamente a los Estados nacionales y sus subunidades, es decir, a los niveles institucionales, no ha ocurrido lo mismo con los componentes relacionados con la sociedad civil concernidos por la educación, particularmente las familias. En efecto, si bien queda medianamente clara la respuesta a la pregunta respecto a aquello que asumen como responsabilidad los niveles gubernamentales en cuanto a la generación del proceso educativo, la misma pregunta no tiene una respuesta tan sencilla al referirse a qué asumen como responsabilidad en el proceso educacional las familias de los alumnos y por ende de qué rinden y/o exigen cuenta en ese proceso. Han sido precisamente las reformas educacionales de los años 90 en América Latina las que han relevado el tema de la participación e involucramiento de las familias en los procesos educativos y por ende su grado de responsabilización parcial de los resultados obtenidos por los alumnos, entendiendo siempre que, en última instancia, corresponde a los poderes públicos la responsabilidad primera de proveer una educación de calidad para todos.

En este punto la organización de los sistemas educacionales juega un rol importante en lo que respecta al papel de las familias tal como se verá en al menos uno de los artículos señalados. Nos referimos en particular a los sistemas educacionales que promueven el modelo de school choice y en general aquellos que sobre el mismo principio se organizan sobre la idea de cuasi mercados educativos. Esta última acepción no se refiere solo al aspecto relacionado con la obtención de lucro por parte de las unidades educativas, sino con una organización competitiva del sistema educativo y de su asignación de recursos, aun cuando el uso de los mismos sea sin fines lucrativos

De esta manera la participación y los niveles de responsabilización o accountability de y hacia las familias en el proceso educacional ha sido una temática creciente en las últimas dos décadas y que en el caso de los sistemas de cuasi mercado aluden principal aun cuando no exclusivamente a ejercer un rol en el control de la calidad del sistema mediante la elección correcta de escuelas para sus hijos. Desde este punto de vista, se busca que las familias exijan cuenta a las escuelas de manera de posibilitar una elección informada de las mismas con las consecuencias individuales y colectivas que ello significa. Sin duda este tema es complejo y la experiencia chilena por ejemplo demuestra hasta el momento que el desarrollo de un modelo competitivo de organización del sistema escolar no está necesariamente asociado a un mejoramiento generalizado del sistema escolar. En la misma línea la responsabilización o accountability de y hacia las familias en el proceso educacional puede existir también en sistemas educacionales que no tengan la estructura de elección de escuelas y en tal caso se expresa en procesos y mecanismos mediante los cuales los padres colaboran y presionan a las escuelas a generar educación de calidad, para lo cual el tema de la información y de los estándares surge también como fundamental.

En definitiva, el aumento de la accountability educacional es una realidad que se impone como indispensable para articular una conversación y conducta responsable por parte de los actores de los sistemas educacionales. El objetivo de esta publicación, tal como lo señalamos en las páginas anteriores, es entonces aportar a la discusión de este tema en el contexto latinoamericano, entendiendo que se ha avanzado en tal dirección pero que hay todavía mucho por debatir y proponer para poder contar en la región con actores educacionales que rindan y exijan cuenta de la educación que promueven y reciben y con ello aumentar el grado de responsabilización por la calidad de la misma

El libro completo puede bajarse en http://www.oei.es/oeivirt/evaleduc.htm
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