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INTRODUCCIÓN
El Grupo de Trabajo sobre Estándares y Evaluación (GTEE) del PREAL viene realizando desde el año 1999 un seguimiento del desarrollo de los sistemas nacionales y subnacionales de evaluación de aprendizajes en América Latina.
Simultáneamente, ha asumido el compromiso de realizar un monitoreo permanente de los avances nacionales en el ámbito de las políticas curriculares, especialmente en cuanto al desarrollo de estándares de aprendizaje como instrumentos técnicos y de política que permitan fortalecer los compromisos de los sistemas educativos con el mejoramiento sostenido de la calidad y la equidad de los aprendizajes escolares.
A partir de sus diferentes estudios, este Grupo de Trabajo observa que el tema de los estándares ha cobrado protagonismo en varios países de la región, y que algunos de ellos están impulsando acciones técnicas y de política curricular basadas en este tipo de instrumentos. Sin embargo, algunas indagaciones previas realizadas recientemente indicaban que esas acciones podían estar basadas en concepciones diferentes sobre qué son los estándares, en qué se diferencian de una política curricular "tradicional" y cuáles son sus funciones en el marco de reforma o reformulación de políticas que apunten a elevar los niveles de aprendizaje y mejorar la equidad en el acceso al conocimiento.
Por esta razón, y con el fin de contribuir a una mejor comprensión de los estándares en el contexto latinoamericano, se decidió invitar a cinco países de la región –Argentina, Chile, Colombia, Guatemala y Honduras– a relatar sus experiencias recientes en el marco de un trabajo comparativo que permitiera:
• Recolectar y sistematizar informaciones sobre los procesos nacionales en curso de elaboración e implementación de estándares.
• Realizar un análisis comparativo de esas experiencias, resaltando los logros y obstáculos principales dentro del contexto político y de gestión curricular y de evaluación de cada país.
• Estimular el análisis crítico e informado de esos procesos, y extraer algunas conclusiones acerca de qué se entiende por estándares en la región y en qué medida se acercan a los movimientos internacionales de reforma basados en estos tipos de instrumentos, principalmente en países anglosajones.
El análisis de los casos, la selección de informaciones que se presenta sobre cada país, y la redacción de la síntesis comparativa final fueron realizados en torno a 10 postulados sobre las características "ideales" de los estándares, derivados de publicaciones anteriores del autor, y que brindan parámetros conceptuales contra los cuales comparar cada caso nacional y las generalizaciones que se plantean para el conjunto de casos. Esos postulados, además, contribuyen a estructurar el informe en torno a un número más reducido de temas. Bajo cada postulado se incluyó una breve descripción del tema para orientar al lector. Tales descripciones fueron sintetizadas, y en algunos casos literalmente transcritos, de la publicación "Estándares en Educación", del mismo autor.
A modo de conclusiones
El análisis realizado, a partir de los diez postulados que estructuran este informe, permitió capturar algunos de los aspectos más importantes de los procesos de elaboración e implementación de estándares en la región. Si bien estos procesos se encuentran en constante avance, y por lo tanto es probable que muchas informaciones ya deban ser actualizadas, consideramos tener suficientes datos como para realizar una caracterización general de las políticas curriculares centradas en estándares impulsadas en los últimos años.
A continuación, se entrega una síntesis comparando los procesos analizados y ofreciendo conclusiones preliminares.
• Los estándares de currículo en la región han sido impulsados por iniciativa del Estado, o de agencias de cooperación internacional en colaboración con los ministerios de educación. En general, no se observa que haya existido una fuerte demanda social o profesional de los estándares, en parte porque son instrumentos relativamente nuevos y desconocidos dentro del campo educativo, y también porque el Estado no dedicó tiempos suficientes para un debate informado previo a su elaboración. Si bien en algunos de los países el proceso de elaboración fue más participativo e involucró activamente a actores e instituciones clave del sistema, los mayores esfuerzos de socialización y discusión acerca de los instrumentos y sus posibilidades se están realizando después de su diseño y publicación. Esto último puede resultar adecuado a efectos de su validación, aunque difícilmente sirva al propósito de generar un debate que resulte en adhesiones institucionales explícitas a favor de los estándares. Como se explicó anteriormente, las instancias de debate previo para generar "movimiento" y adhesión deben estar basadas en informaciones muy contundentes sobre los problemas del aprendizaje (y muy especialmente en datos sobre los bajos niveles de calidad y equidad), y en informaciones precisas y ejemplificadas sobre cómo los estándares pueden contribuir a resolverlos.
• La debilidad en el debate previo, así como las escasas previsiones para una implementación sostenible a largo plazo, pueden ser la razón de la también débil conquista de alianzas institucionales, clave para los estándares. Dado que las ideas y las opiniones favorables a los estándares pueden desvanecerse fácilmente con el paso del tiempo, es preciso lograr acuerdos a largo plazo entre el Estado y diferentes organizaciones del sistema que brinden algunas garantías de sustentabilidad. Promover el liderazgo pedagógico de los sindicatos, los incentivos a docentes por el logro de los estándares, los esquemas de financiamiento anclados parcialmente en los resultados, las instancias de acreditación de aprendizajes para los alumnos, o las ventajas técnicas o económicas que pudieran derivar los grupos editoriales, son algunos ejemplos de alianzas que favorecerían la vigencia y apropiación de los estándares a largo plazo.
Hasta el momento, ese tipo de alianzas en la región ha estado ausente, con algunas excepciones como, por ejemplo, el caso de Colombia, en donde la alianza con la asociación de facultades de educación (ASCOFADE) fue un elemento clave a la hora de legitimar el proceso de diseño de estándares. Esto no significa que sea irremediablemente tarde para lograrlas en el resto de los países pero, en vista de los escenarios descritos en este informe, es probable que la tarea resulte mucho más ardua una vez que los estándares sean oficialmente anunciados y puestos en práctica en el sistema.
• En cuanto a las características técnicas de los estándares, se observa avances interesantes respecto de los marcos curriculares nacionales que los anteceden. Si bien existen diferencias importantes en el diseño y los procesos técnicos de cada país, en todos los casos se ha buscado la mejor forma de lograr definiciones operacionales de los aprendizajes esperados, a la vez que se mantienen como referencia los contenidos más generales de los currículos nacionales vigentes.
Chile y Honduras presentan el modelo teórico y técnico más claramente explicitado en cuanto a qué significa un estándar y cómo se arriba a su definición. En este sentido, resulta particularmente valiosa la diferenciación entre estándares de contenido y estándares de desempeño (o niveles de logro), lo cual ofrece, al menos en teoría, mejores orientaciones a los docentes para el seguimiento de aprendizajes, y establece parámetros mucho más ajustados para la evaluación a gran escala con referencia a criterios. En el caso de Guatemala, resulta interesante el uso de la metodología separador, o bookmark, para el establecimiento de niveles de desempeño. Colombia, por su parte, si bien apuntó a un esquema secuencial de profundización de aprendizajes a lo largo del itinerario escolar, no exhibe una definición explícita de niveles de logro. Estos podrían, sin embargo, ser definidos posteriormente por los sistemas de evaluación. En Argentina, en tanto, no se observa un modelo técnico orientado a la definición de niveles de desempeño, lo cual resulta coherente pues los NAP nunca fueron planteados como estándares.
Un recurso técnico destacable, por su utilidad pedagógica potencial y por su alineación con tendencias internacionales en materia de estándares, es el desarrollado por Chile al recoger de evaluaciones nacionales pasadas y de pruebas ad hoc un conjunto de evidencias de logro por niveles exhibidas por alumnos del sistema. Esto marca un hito importante en la región, ya que por primera vez se establecen expectativas de logro sustentadas en evidencias empíricas y no solamente en la palabra de expertos pedagogos o disciplinares. Aunque la "línea de corte" entre niveles de complejidad de los saberes es siempre y necesariamente arbitraria –y política–, resulta de extrema importancia que esa línea sea definida a partir de evidencias empíricas para que resulten creíbles, tangibles y percibidas como alcanzables.
En esa misma línea ha trabajado Honduras, a través del diseño de pruebas formativas de uso en aula, cuyo modelo basado en niveles de logro y la posibilidad de recoger evidencias de campo podría dar pie al desarrollo de pruebas anuales referidas a criterios, y de materiales didácticos y de difusión de los estándares que faciliten su apropiación y la percepción de que son efectivamente realizables.
• Los avances en materia de evaluación de aprendizajes, condición insoslayable para asegurar que se está en presencia de estándares, pueden analizarse desde los puntos de vista técnico e institucional. En ambos casos, importa el grado de alineación entre estándares e instrumentos de evaluación, tanto en términos de coherencia técnica como de acciones conjuntas para una política curricular centrada en el logro de los aprendizajes.
Chile y Honduras exhiben los avances más concretos en cuanto a alineación entre estándares y evaluación. Chile lo demuestra en la definición de Niveles de Logro SIMCE a partir de los Mapas de Progreso, y Honduras a través de las pruebas formativas y sumativas que desarrolla el mismo equipo consultor que elabora los estándares. En el primer caso, el vínculo institucional es muy sólido, dado que la Unidad de Currículo y Evaluación del Ministerio comprometió a ambos equipos en un trabajo conjunto desde hace ya varios años y con anterioridad a los estándares. En Honduras, la elaboración de pruebas formativas y sumativas está a cargo del equipo consultor, pero es incierto aún el grado de inserción que tendrán en el esquema de evaluaciones nacionales que proponga a futuro el SINECE desde la Secretaría de Educación.
En Colombia, dado que el proceso de diseño de estándares se desarrolló en forma independiente del ICFES, la alineación técnica entre estos y la evaluación se irá consolidando posteriormente. Sin embargo, se han dado los primeros pasos estableciendo "colegiaturas" de expertos que, en trabajo directo con el ICFES, han llegado a una serie de acuerdos técnicos y curriculares respecto a cuáles estándares pueden evaluarse en las pruebas nacionales, según el diseño de instrumentos vigentes y los ajustes que pudieran introducirse en el corto y mediano plazo.
Guatemala, por su parte, se encuentra en proceso de elaboración de pruebas referidas a estándares, y el grado de alineación técnica e institucional podrá ir fortaleciéndose con el tiempo en la medida en que se dé continuidad al nuevo sistema nacional de evaluación.
Actualmente no se dispone de informaciones relativas a la evaluación de los NAP, en Argentina, excepto que el sistema nacional de evaluación seguirá aplicando operativos anuales con pruebas referidas a criterios, aunque el vínculo institucional con el área de desarrollo curricular del Ministerio de Educación sigue siendo débil.
• Las instancias de validación interna de los estándares muestran algunas características comunes a todos los casos, aunque también matices y actividades que las diferencian. Es común a todos los procesos el intercambio de borradores y avances entre especialistas de diferentes áreas curriculares, así como la participación de docentes en ejercicio, esto último con la excepción de Argentina. Los matices están dados por los propósitos enfatizados en cada caso. En Argentina, la validación interna estuvo enfocada en el logro de acuerdos técnico-políticos entre equipos de los diferentes estados provinciales para la selección de contenidos comunes de referencia. Colombia apuntó a un tipo de diálogo entre especialistas que ayudara a que los estándares de todas las áreas mantuvieran fidelidad a los referentes teóricos anunciados, y a que el material resultara comprensible y de fácil apropiación. En Guatemala y Honduras, donde los estándares aparecen casi simultáneamente con los diseños curriculares nacionales recientemente elaborados, el énfasis de la validación ha estado puesto principalmente en la alineación y coherencia entre ambos instrumentos, intentando que cada uno conserve funciones diferenciadas en el sistema, aunque complementarias. En Honduras en particular, se aprecia un denodado esfuerzo por lograr "pureza" o fidelidad a las definiciones técnicas de estándar que se asumieron desde el inicio, así como a la alineación de los instrumentos con estándares internacionales. En Chile, la validación interna ha tenido como propósito principal asegurar la consistencia curricular vertical de los Mapas de Progreso, cuyas características técnicas requieren cuidados extremos en el "hilvanado" y depuración de contenidos para diferenciar los niveles de competencia crecientes a lo largo de la trayectoria escolar.
• En cuanto a la validación técnica externa, solo Chile, Colombia, y en alguna medida también Guatemala, describen procesos que se ajustan a la definición de validación ofrecida en este informe. Chile abordó la validación mediante consultas a grupos de docentes seleccionados (aproximadamente 250), acerca de aspectos generales de los estándares, y luego realizó dos experiencias piloto en escuelas metropolitanas para observar las principales dificultades y posibilidades que los profesores encuentran en el uso de los Mapas de Progreso. En Colombia se recurrió a la consulta de un grupo de aproximadamente 100 profesionales de todo el país, que leyeron los materiales y aportaron sus comentarios a partir de una guía de respuestas estructurada. En ambos casos, los resultados de consultas y experimentación dieron o darán lugar a ajustes y modificaciones a los estándares.
Los demás casos nacionales exhiben instancias de socialización de los estándares, no estrictamente de validación, mediante diversas actividades de presentación y difusión públicas.
• En general, las instancias de validación social de los estándares han estado enfocadas en la presentación pública de los estándares, la entrega de materiales, y la realización de talleres y otros eventos de capacitación profesional. Estas acciones, que en algunos casos involucran no solamente a profesionales y administradores de la educación sino también a familias y organizaciones no gubernamentales, pueden ser consideradas como instancias de socialización que buscan estimular la apropiación e implementación de los estándares. Solamente si se realiza un levantamiento sistemático de las opiniones y sugerencias que esos grupos de actores puedan ofrecer sobre la pertinencia y utilidad de los estándares, y si esos aportes se traducen en ajustes y mejoramiento de los instrumentos, es que podremos hablar de verdaderas instancias de validación social. Hasta el momento, solo Honduras anuncia un sistema de levantamiento sistemático de información de estas características, el cual será diseñado y puesto al servicio de la Secretaría de Educación por el equipo MIDEH/ USAID de cooperación internacional.
• Las estrategias de implementación previstas consisten, en todos los casos, en actividades de "lanzamiento" inicial de los programas durante las cuales se están entregando o entregarán los instrumentos y materiales complementarios a todas las escuelas del país, así como a las administraciones educativas subnacionales, a la vez que se realizan diversas instancias de capacitación profesional. En ningún caso se menciona el concepto de "oportunidad de aprendizaje" ni "estándares de oportunidad", consistente en un análisis previo de las necesidades de diferentes subpoblaciones de alumnos a partir de evidencias sobre sus saberes actuales, de la "distancia" por recorrer hasta alcanzar los estándares propuestos, y de los tipos de insumos necesarios en cada caso para asegurar ese alcance. En este sentido, la puesta en marcha de los estándares no se diferencia mayormente de las reformas curriculares iniciadas en décadas anteriores, en vistas de una ausencia de planificación a mediano y largo plazo de los insumos y procesos pedagógicos y administrativos necesarios para garantizar oportunidades reales de aprendizaje.
Esto no significa que no se estén realizando acciones que viabilicen la implementación inicial, como bien se describe en los apartados correspondientes para cada caso nacional. Los esfuerzos del proyecto MIDEH en Honduras por facilitar un conjunto de instrumentos complementarios para la implementación en aula, o el estímulo al trabajo con los estándares que se busca instalar en las facultades de educación y escuelas normales de Colombia, indican que existe una genuina preocupación por buscar las mejores formas de apropiación y uso de los instrumentos. El problema está, más bien, en la sostenibilidad de estas acciones a largo plazo, en escenarios políticos y de política educativa que ofrecen pocos indicios acerca de cómo se continuará con los procesos de implementación una vez que cambien los gobiernos nacionales y se produzca un recambio importante de las autoridades del sector.
• Tampoco se observan cambios importantes, respecto de reformas curriculares anteriores, de los esquemas o mecanismos de financiamiento para dar respuesta a las necesidades diferenciales que diversas poblaciones de alumnos requerirán para el logro de los estándares. Los casos analizados en este estudio ofrecen pocas informaciones al respecto, indicando en ciertos casos cifras globales de presupuesto educativo (incremento en el porcentaje del PIB destinado al sector, cifras del presupuesto aprobado para el año en curso, acuerdos de sostenimiento a través de la cooperación internacional, etc.), pero no estiman el costo aproximado para la implementación de los estándares, y de su logro, por parte de diferentes poblaciones de estudiantes. A la vez, no se están realizando reformas en la administración al nivel de las escuelas, o grupos de escuelas, que les permita una mayor autonomía en el uso de recursos económicos para lograr una implementación adecuada, organizacionalmente inteligente, y sensible a las necesidades locales.
• Por último, persiste en la región una deuda con la calidad y la equidad en términos de responsabilización por los resultados de aprendizajes de todos los estudiantes. Como se explicó anteriormente, resulta muy complejo para las autoridades del sector establecer mecanismos de responsabilización por los resultados en escenarios educativos que carecen, para vastos sectores de la población, de condiciones básicas de implementación, como las de infraestructura escolar mínima o las derivadas de la desnutrición infantil en situaciones de extrema pobreza. Aun así, desde la perspectiva de los estándares como "instrumentos conceptuales" de política educativa, resulta imperiosa la necesidad de establecer dispositivos de gestión, administración, evaluación y financiamiento que contemplen una responsabilización gradual y formal por los resultados de aprendizaje de todos los alumnos del sistema. Hasta el momento, no se reporta para ninguno de los casos nacionales estudiados un mecanismo de responsabilización que modifique de alguna manera las formas tradicionales, o burocráticas en el sentido organizacional del término, de asignar recursos sin esperar resultados que comprometan a los actores responsables del sistema.
Como ha podido observarse, no todas las características "ideales" de un movimiento de estándares –como se plantean en los postulados– se hacen presentes en los casos analizados, aunque muchos de los elementos considerados para el análisis aparecen representados, en mayor o menor medida, en todos los países. Los aspectos más sólidos, si juzgamos por el grado de detalle y rigurosidad de los procesos relatados por cada país, están vinculados a las características técnicas de los estándares, y que los diferencia claramente de otras formas de diseñar currículo de décadas anteriores. Los aspectos más débiles, por su parte, serían los relacionados con la dimensión política y con la previsión de recursos sostenibles para la implementación, asemejándose en este sentido a las reformas curriculares que preceden a los estándares.
Queda espacio y tiempo para nuevos debates sobre la implicancia de estos instrumentos en la región, y también para la investigación y análisis de sus alcances e impacto en la calidad de la educación una vez que hayan sido implementados y evaluados con diferentes poblaciones y generaciones de estudiantes.
Nuestra intención ha sido la de aportar datos y testimonios sobre estos procesos e instrumentos, y contribuir así a que la discusión sobre la utilidad y pertinencia de los estándares en América Latina se base, no solamente en posturas ideológicas, sino en el análisis de casos concretos que permita un debate más enfocado y centrado en la experiencia. Con esta entrega, entonces, el Grupo de Trabajo sobre Estándares y Evaluación del PREAL espera aportar nuevas informaciones que habiliten una discusión regional sobre la calidad educativa mejor nutrida de datos relevantes, así como mejores y más sustentadas decisiones de política en el terreno del currículo y la evaluación.
Guillermo Ferrer es M.Sc. en Administración y Política Educativa y M.Sc. en Desarrollo Curricular y Tecnología Educativa de la Universidad del Estado de Nueva York en Albany. Miembro del Comité Gestor del Grupo de Trabajo sobre Evaluación y Estándares de PREAL (GTEE/PREAL).
Este documento resume parte del informe elaborado por Guillermo Ferrer para el GTEE/PREAL, "Estudio comparado internacional sobre procesos de elaboración e implementación de estándares de curriculum en América Latina", concluido en agosto de 2007, por lo cual no contempla avances o cambios experimentados en los países analizados después de esa fecha. El documento original, que profundiza más en diversos aspectos e incluye varios ejemplos de estándares e información adicional en anexos, se encuentra en www.preal.org (Actividades / Grupo de trabajo estándares y evaluaciones / Publicaciones)
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